贾永勤

（张掖市水务局      甘肃 张掖 734000）

[摘 要] 黑河流域近期治理项目，是国家实施西部大开发战略的重点工程，如何在较短的时间内完成建设任务，达到节水效果，实现流域分水调水目标，所采用的建设管理方式非常重要。本文总结分析了张掖市黑河流域近期治理的建设管理模式、效果及相关问题，对同类工程建设管理具有借鉴意义。

[关键词] 水利项目；建设管理；模式；效果；评价

1、项目背景

黑河流域是一个资源型缺水流域，由于气候变化和人口增加及人类活动的影响，流域内上、中、下游都不同程度地存在生态系统恶化问题，其集中表现为森林萎缩、天然草场退化、水土流失严重、河道断流加剧、湖泊干涸、土地沙漠化加剧、沙尘暴肆虐等一些列生态问题。2000年5月，一部《沙起额济纳》的电视专题片将黑河流域水资源管理、生态环境恶化等问题向世人公布，从此黑河这条小河流倍受专家学者的注目。

早在20世纪60年代中期至70年代初期，黑河水资源的开发利用问题就有很多专家学者作过很多研究，曾提出过“引大济黑”解决黑河中游及东风基地用水和用电规划方案，80年代作了《黑河干流（含梨园河）水利规划》，90时年代还作过《黑河中游（含梨园河）水利规划》，这些规划报告都有解决黑河水资源问题的一些具体措施和对策，都代表了不同时期的治水思路和方法，但由于各方面的原因都没有完全实现，以至于形成了诸多水事问题和矛盾。

黑河流域的这些生态问题，引起了党中央国务院的高度重视， 2001年2月，国务院第94次总理办公会议研究审议了水利部编制的《黑河水资源问题及对策》，2001年8月，国务院以国函[2001]86号文批复了《黑河流域近期治理规划》，确定黑河流域近期治理要以生态系统建设和保护为根本，以水资源的科学管理、合理配置、高效利用和有效保护为核心，上中下游统筹考虑，工程措施和非工程措施紧密结合，生态建设与经济发展相协调，科学安排生活、生产和生态用水，流域内的经济发展要充分考虑水资源条件，积极稳妥的进行经济结构调整。基本目标是：加强上游水源涵养林保护和草地综合治理，从源头遏制生态恶化趋势；加大中游灌区节水改造力度，通过合渠并口、渠系调整、渠系防渗衬砌、采取田间节水、高新节水、退耕还林草节水等措施，各项工程共节水2.55亿m³，实现在现状（1999年）基础上当上游黑河莺落峡来水15.8亿m³时，黑河正义峡下泄水量9.5亿m³，达到国务院批准的黑河干流分水方案要求，并以此确定了黑河流域上中下游近期治理的建设任务。

根据国务院批准的《黑河流域近期治理规划》，张掖市黑河近期治理的主要任务是：上游祁连山区的肃南县黑河干流、梨园河源流区实施天然林封育30万亩，天然草场围栏封育60万亩，人造水保林4万亩；中游甘州、临泽、高台三县（区）三年完成改建衬砌干渠395 km、支渠530km、斗渠490 km，田间配套85万亩，发展高效节水面积40.5万亩，退耕还林（草）30万亩等，利用多种节水措施促进农业种植结构调整，减少中游灌区渠口引水量5.36亿m³，增加正义峡下泄量2.55亿m³，项目总投资15.38亿元。规划建设任务完成后，可实现国务院批准的黑河干流分水方案，即当莺落峡来水15.8亿m³时，正义峡下泄水量达到9.5亿m³。

2、项目管理基本模式

黑河治理项目是一个非常特殊的建设项目，他与黑河干流省际分水指标紧密相关，立项建设的目的不是为了发展中游，而是为了增加下游的生态用水，改善下游的生态环境。在解决当地的生活、生产用水矛盾和项目选择、立项建设、资金管理等方面都有很大的协调工作量，同时，黑河治理项目是经过国务院批准实施的国家重点建设项目，有90%的资金使用国债，还有10%的地方及群众自筹资金需要落实，这对于西部边远地区的群众来说，在很短的时间内筹集1.54亿元的资金并不是一件容易的事。因此，采用什么样的建设管理方式至关重要。

2.1 推行六制，实行质量责任终身负责制

项目法人负责制、建设监理制、招标投标制、合同管理制是近年来工程建设部门着力推行的制度，黑河工程在实施中又加入了廉政责任制和完工验收制，这些制度规定提法较多，但在具体工作中还需要深化和完善。在张掖市水利工程建设中，过去曾有过一些试验，但不够规范，都是在工程指挥部或工委会领导下的建设管理模式。因此，在黑河项目立项建设之初，围绕怎样建立法人，在那里设立法人机构最有利于开展工作做过认真细致地研究和考虑；对监理工作中如何充分发挥监理工程师的作用，实行“小业主大监理”的建设管理理念进行了尝试；在落实招投标制和实行合同管理中对于招投标方案、监督检查机制建立、合同文本的基本规定、合同条款的基本约束条件等均进行了规定和完善；项目建设中坚持采用了建设单位负责、监理单位控制、施工单位保证的质量管理体系，并将政府监督机制纳入项目质量评价验收范围；引入监督机制，纪检监察部门与施工单位签订廉政责任书；所有交付使用的工程都进行了阶段验收和完工验收，使所有交付使用的工程均达到了设计的效益和节水要求，做到了工程安全、自金安全、干部安全。

2.2 强化组织管理，实行分级法人负责制

黑河治理项目与其他建设项目有很大的区别，建设项目分散，均在老灌区现有渠道、现有耕地内改建，建设周期短，施工与农田灌溉矛盾十分突出，连续几年在相同的灌区内作项目，协调工作量很大，任务非常繁重，因此法人单位的建立非常重要。黑河工程在各项目所在县区均成立独立法人单位，由各县区分管水利工作的县区长担任建设管理处的法人代表，既明确了法人的责任，也从组织上保证了项目的顺利实施，同时还结合各自工作在各灌区成立了监管部或项目部，协助县区建管处协调落实项目建设过程中出现的问题。这种做法既调动了各灌区参与工程建设的积极性，也解决了施工与灌溉的矛盾，还组织了大批的群众投入了工程建设，有效保证了项目的顺利实施。

2.3 紧扣主题选择项目，严格审查提升项目设计质量

黑河治理项目不仅建设周期紧迫，勘测设计时间也非常有限。如何在最短的时间内完成项目的审查审批立项工作，对按期完成黑河治理任务至关重要。我们的基本思路是精心挑选项目，不因选项失误而造成涉及返工；所有节水工程必须选择与黑河正义峡增泄水量有关联，并优先考虑增泄水量大，节水效果好，实施相对容易的项目。严把勘测设计质量关，建立设计报告内审制度，达不到深度的设计不向上申报。几年来，市、县区水务局将前期勘察设计作为重要工作来抓，全力协调省、市、县上百名设计人员参加会战，并组织专家逐项进行技术会审，提升设计质量，在不到两年的时间内顺利完成了全市84个子项目的审查审批立项工作，为黑河治理项目的顺利实施奠定了基本条件。

2.4 引入竞争机制，省内外施工监理队伍各显其能

我市水利项目较规范的招投标活动是从黑河治理项目开始，也是较大规模引入省内外施工技术力量参与水利工程建设，引入竞争机制的开端。其招标程序、招标、评标活动都是严格按照国家计委和水利部的有关规定并结合黑河工程的特点制定的，充分体现了公开、公平、公正和诚信的原则，得到了施工单位和省水利厅的肯定。

黑河治理项目的干支渠工程，无论标段合同估算价是否超过200万元，全部都进行了公开招标，水泥、钢材、塑料管材等大宗建设物资的采购由市政府采购办统一组织。自黑河近期治理项目实施以来，已先后有50多家省内外施工企业参加了投标，并有38家施工单位参与了黑河工程建设，有7家监理单位从事了建设监理工作，从施工管理、技术服务、质量控制，机械设备、资金投入等诸方面为黑河治理项目建设注入了活力，促动和提升了项目管理水平，保证了项目的质量和进度。

2.5 深入现场解决实际问题，跟踪检查杜绝施工质量隐患

黑河治理工程不同于其他大型的水利基建项目，是由许多小项目组成，建设任务量大面广、项目分散，参建队伍多、施工干扰大，为解决施工建设过程中出现的问题，市、县区水务部门技术人员经常深入现场，及时研究解决施工中出现的问题，定期或不定期的进行现场检查，组织施工、进度、质量等竞赛评比，监督督促法人单位、施工单位、监理单位认真履行各自职责，并跟踪检查指导，对出现的质量隐患及时解决处理，不留死角。

2.6 建立健全资金管理机制，实行县级报帐制

针对黑河项目建设周期短，资金用量大的特点，我市制定了《黑河治理工程资金管理暂行办法》，四县（区）也制定了相应的资金管理实施办法。为了确保黑河治理资金的安全、高效运行，市上成立了高效节水现代农业示范区办公室，专门管理黑河治理项目资金，四县（区）成立了黑河工程建设管理处，作为法人单位具体负责实施。实行水务局管项目、高效节水办管资金监管拨付，各建管处负责项目实施，所有建设资金统一实行县级报账制，为管好用好黑河治理项目的资金，起到了积极有效的监管作用。对于黑河治理项目资金的管理使用情况，市委、市政府已多次派市审计局和监察局专项检查，市监察局、检察院也把黑河工程作为预防职务犯罪的重点内容进行监督检查，有效防止了工程建设中各种违纪行为的发生，有效保证了项目建设资金的规范运作。

2.7 完善验收制度，对已完工工程及时进行鉴定验收

张掖市黑河治理工程分布在甘州、临泽、高台三县区14个灌区和肃南县黑河干流、梨园河源流区范围，每个灌区三个年度内都有项目实施。为了统一验收鉴定标准，尽快发挥已完工程作用，市水务局多次召开会议专门研究完工验收问题，制定了工程完工验收制度，规定每个单项工程完工后必须由监理工程师组织业主、施工等人员及时进行完工验收，每个项目完工试用行后由业主组织进行阶段验收，作出阶段验收评价结论，并向市水务局提出初步验收申请，市局根据验收申请抽调有关方面的工程技术人员对项目计划执行、投资完成、质量状况、竣工决算等逐项核查，作出初步验收评价意见。至目前，已通过初步验收的44项工程已全部移交管理单位管理使用，均被评定为优良工程，优良率达到100％。

3、效果分析

3.1草原覆盖度明显增加，水的涵养能力有所增强

通过几年的连续建设，黑河上游的肃南黑河干流、梨园河源流区的草场植被明显改善，人工造林效果非常显著。经中科院黑河流域水资源研究课题组对项目实施区域两年的连续观测，牧草平均覆盖度增加15%，高度增加5-7cm，蒸腾量减少17%，水的涵养能力有所增强。近期河海大学对康乐草原和梨园河人工造林区进行采样调查，实施围栏封育的草场产草628g/m²，未封育草场产草104g/m²；在没有植被的河滩地造林一年期成活率达90%以上，长势40-70cm,四年期郁闭度达100%，长势180-220cm。

3.2 改善了灌区基础条件，水资源的利用效率和效益显著提高

全市黑河治理节水工程，已完成干渠466.8km，支渠611km，斗渠674.3km，田间配套114.8万亩，新打机井464眼，旧井改造1025眼，高效节水面积40.6万亩（其中管灌29万亩，滴灌8.5万亩，喷灌3.1万亩）。经测算，灌区渠系水利用率由1999年的59%提高到2005年64%，亩均灌溉定额也有610m³/亩下降到435m³/亩，渠口少引水量已实现4.76亿m³；万元工业增加值用水量由2000年的466m³降为291 m³；工业用水重复利用率由2000年的45%提高到50%；单方水GDP产出由2000年的2.81元提高到4.67元。

3.3 缓解了黑河中下游用水矛盾，为落实黑河分水方案奠定了基础

通过实施黑河治理工程，中游地区的节水能力达到了新的高度，已完成的节水工程每年可减少渠口引水量4.76亿m³，增加正义峡下泄量2.15亿m³，为完成分水任务创造了条件。连续6年完成了调水任务，七次将黑河水送达东居延海，一次送达西居延海，2005年实现了东居延海全年不干涸。六年累计向下游调水52.8亿m³，占来水总量95.95亿m³的55.3%。截止目前，东居延海已实现连续两年700多天不干涸，水域面积达到36.5km²，为改善下游生态环境发挥了重要作用。

3.4 促进了经济结构调整，推动了区域经济的持续快速发展

在用水总量减少的情况下，通过大力调整优化经济结构，提高水资源承载能力，实现了节水和经济发展“双赢”的目标。“十五”期间，全市建成投资上千万元、销售收入3000万元以上的工业项目65个，销售收入上亿元的企业由1户增加到5户。全市三次产业结构由2000年的42∶29∶29调整为2005年的32∶34∶34，粮经草比例由48：50：2调整到了42：46：12。农业用水比例由87.7%降低到80.2%，工业用水比例由2.8%提高到3.8%，农产品初级加工能力达到72%，加工转化率达到47%。全市经济增长率由8.5%提高到10%，财政收入增速由4.4%提高到13%，农民人均纯收入达到3751元，年均增长6.1%。

3.5 锻炼了队伍，提升了水利工程建设管理水平

黑河治理项目的建设管理工作，完全改变了计划经济时代的工程指挥部、工程委员会管理模式。实行招投标制后，不仅择优选择了施工队伍、降低了工程造价，还引进了较为先进的施工管理经验，38支施工队伍比、学、赶、帮、赛各显其能，相互学习提高；实行建设监理制后，150多名监理工程师各尽其责，有效发挥了“三控制、两管理、一协调”的作用，帮助业主完成了监督、管理、控制等任务。从近几年的大型灌区建设、病险水库除险加固、日协项目建设、节水增效项目实施和黑河峡谷几座梯级水电站建设情况看，都采用了黑河治理项目的建设管理经验，都达到了建精品工程、建优质工程的目标。

3.6 改善了农村基础条件，为新农村建设提供了保障

黑河治理工程的实施，极大的改善了农村的基础设施和基础条件，干支斗渠水利骨干工程的建设，使黑河沿岸甘州、临泽、高台三县区高标准渠道的防渗衬砌率分别达到85%、65%和55%，田间配套和高新节水工程的建设使三县区农田节水灌溉面积达到155.4万亩，占农田灌溉面积188.08万亩的82.6%。目前，三县区到处是高标准水泥渠道，农田、林带、渠道整洁漂亮，管灌、滴灌及设施农业随处可见，农村面貌发生了根本性的改变，为生产发展、生活宽裕、村容整洁的社会主义新农村建设打好了基础。

4、存在的主要问题

黑河治理项目建设中，虽然采取了很多办法和措施，也获得了很多经验和效果，但受计划经济和传统水利工程建设体制的影响，也有一些问题值得深思和改进。

一是计划与目标差距较大，工程投资与节水目标不一致。规划原定3年完成建设任务，3年达到国家分水目标，节水工程从2001年8月起实施至今已过5年，目前还有3.2亿元投资计划没有下达，下达计划的投资还有近8000万元没有到位，而分水方案已于2000年实施， 2003年早已实现分水目标，这种极不对应的投资环境不仅给我市用水造成了很大压力，也对黑河二期规划的实施造成了不利影响。

二是环节过多，资金与计划分割，管理部门太多。黑河治理投资计划从国家发改委下达到各县建管处，中间要经过8个部门的层层转发，资金使用还要根据年、季度使用计划逐级申请，最后由财政部门下达，这样多的环节如果不抓紧申报，资金计划很难及时到位。

三是合同理解不一，管理不够规范，结算决算缓慢。黑河节水工程是使用国债资金的建设项目，我们采用世行贷款项目管理模式管理资金、规范合同，其合同组成有协议书、合同通用条款、专用条款、技术条款、技术施工图纸等部分，而有的建管处在合同管理中仅将协议书作为合同，招标没有投标保函、签协议书没有签履约包函，付款没有签预付款保函，使合同失去了相互约束作用。由于合同管理不规范，资金结算进度缓慢，甚至超合同价结算也有发生。

5、结 语

黑河近期治理给我市水利事业创造了千载难逢的历史发展机遇，全部投资15.38亿元使张掖市的水利固定资产超过建国50年的2倍，达到23.2亿元，这是张掖市水利建设史上的一次辉煌。新型的管理模式使项目建设管理单位、参建单位发挥了最佳作用，在很短的时间内所完成的建设项目其工程质量均达到了优良标准，按期完成了每一年度的建设计划，为完成黑河省际分水调水任务和张掖市节水型社会建设奠定了坚实基础，也为张掖市新农村建设创造了基础条件。分析存在的问题，完善建设管理的模式，有助于水利工程建设管理水平的进一步提高，意义和作用是很大的。

作者简介：贾永勤（1960.9-），男，张掖市水务局副总工程师，高级工程师。