栾利民

（张掖市节水型社会建设办公室　张掖734000）

【提要】2002年3月水利部确定张掖为全国第一个节水型社会建设试点，通过四年多的试点，试点取得成效。本文通过张掖试点实践，介绍了节水型社会建设的主要内容，总结了节水型社会的基本特征及试点存在的问题，结合全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的需要，展望了十一五期间张掖节水型社会建设的重点。作者指出，水利的发展和出路在于治水理论和治水模式的不断创新，治水理论和治水模式的创新来源于对现实问题和困境的不断思考与实践，水利只有在与时俱进的理论和治水思路的指引下，在不断探索和实践中才能迸发出生机与活力。

【关键词】节水型社会　内容　特征　展望

1、引言

水危机是未来中国全面建设小康社会所面临的重大挑战之一，作为新时期水利部治水思路的实践和水资源紧缺条件下治水模式的积极探索，2002年3月水利部确定张掖为全国第一个节水型社会建设试点，旨在通过这一典型地区的试点，探索西北内陆河流域乃至北方缺水地区基于水资源承载力的现代水利建设和经济发展模式。通过四年多的试点，张掖市初步形成了“总量控制、定额管理、以水定地（产）、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制，试点取得成效。2006年7月25日至8月1日水利部专家组对试点工作进行评估。2006年9月1日—2日，试点工作通过水利部验收。

２０００年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出建立节水型社会。2001年中国工程院组织43位院土和近300位院外专家完成的中国可持续发展水资源战略研究报告中提出：水资源可持续利用总体战略的核心是提高用水效率，建设节水防污型社会。并且指出这是一场涉及生产力和生产关系的革命。２００２年新修订的《水法》规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。２００５年３月１２日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要把建设节水型社会作为解决我国干旱缺水问题最根本的战略举措。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。十六届五中全会强调要加快建设资源节约型、环境友好型社会，节水型社会建设是其重要组成部分。张掖试点是认真贯彻中央各项方针政策的真实体现，张掖试点同时也说明，中国有必要全面建设节水型社会，这是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要支撑，也是解决水资源短缺问题的根本出路。

2、节水型社会的基本特征

节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。

（1）公众节水意识良好。

珍惜水、节约水成为自觉行为，公众节水的参与意识明显，全社会能够自觉遵守节水的有关法律、法规及政策。

三是意识转变，从决策者到公众，观念的更新和意识转变都并非一朝一夕的事情。

（2）用水两套指标明晰。

确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区水资源使用权，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。同时，水权的明晰，使得节水责任落实处。定额指标用来规定社会产品或工作量的单位用水量，从而使经济社会发展的每个步骤都与水资源承载能力相符。

（3）节水管理制度健全。

制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，需要去节水；使得全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，使节水成为用水户自觉、自发的长效行为。

制度建设的本质应该是治水模式的创新，目标是促进传统水利向现代水利、资源水利转型。政府水行政主管部门主要职能从工程投资优先转向制度建设、公共服务、社会管理。

（4）节水机制措施完善。

采用法律、工程、经济、行政、科技等措施，保证用水控制指标的实现。要特别注重经济手段的运用，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。同时，工程技术节水是节水型社会建设的重要组成，节水型社会建设这场社会变革也需要大量的投入，建立节水的经济保障机制。

（5）节水效益效率提高。

效率是降低单位实物产出的水资源消耗量，效益是提高单位水资源消耗的价值量。采取工程、经济、技术、行政措施，减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费，提高产品、企业和产业的水利用效率。构建节水型经济，将水从低效益用途配置到高效益领域，提高单位水资源的经济产出。

3、张掖试点工作内容

节水型社会建设主要是建立三大体系：一是建立与用水权管理为核心的水资源管理制度体系。二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系。实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变。三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。试点期间，围绕三大体系建设，重点开展以下五个方面的工作。

3.1明晰水权，建立两套指标

明晰了各区县用水总量并逐级分配到各用水户。以水权证等形式予以确定。制定了工业、农业、生活用水定额指标用水定额指标等，为各行业的定额管理提供了技术标准。目前全市发放水权证28.66万册，占农户总数的82%。

3.2民主参与，组建用水协会

为保障农业用水权落实，张掖市大力推进用水户参与式管理，赋予农协会斗渠以下水利工程管理、维修和水费收取的权力。目前，全市建立农民用水者协会790个。同时，建立多部门协作制度和水利信息社会公布制度，为公众和社会参与水资源管理、推进节水社会化发挥了重要作用。

3.3优化配置，调整经济结构

大力调整三次产业结构，积极构筑与水资源承载力相适应的经济体系。全市三次产业结构由2000年的42：29：29调整为2005年的32：34：34。大力推进种植结构调整。全市水稻、带田等高耗水作物比重由2000年的20.7％降低为2005年的4.9％。粮经草种植比例由2000年的48：50：2调整到了31：50：19，区域传统的粮经二元种植结构逐步转变为粮经草三元种植结构。

3.4强化基础，建设节水工程

结合黑河近期治理项目，大规模开展农业节水工程建设，完善与水资源配置相适应的工程技术体系。节水灌溉工程面积率由2000年的49%增加到2005年的52%。高新节水灌溉面积较2000年增加31.2万亩；工业节水方面，推进工业节水技术改造，加大废污水的循环再生利用；生活节水方面，大力普及节水器具，新建居民住宅楼全部安装节水型器具。

3.5深入宣传，提高节水意识

充分利用广播、电视、报刊和互联网等媒体进行新闻宣传，更要注重公益广告、展览会、报告会、科普周、讲座和培训等多种途径、多种方式的宣传，深入乡村、农户，通过乡村会，广泛普及节水常识。

4、张掖试点成效

2006年7月25日至8月1日水利部专家组对试点工作评估意见中认为：张掖节水型社会试点建设有效地提高了水资源利用效率，取得了显著的经济效益、社会效益、生态与环境效益。

（1）水资源利用效率和效益提高。随着经济结构不断优化调整和节水工程技术体系的完善，试点期间综合用水水平明显提高。见表1。

   表1 张掖节水型社会建设水资源利用效率和效益有关指标

（2）经济总量和城乡居民收入保持平稳快速增长。区域用水秩序明显好转，全社会公众节水意识不断增强，规范了用水秩序，促进了社会稳定，公众资源节约保护和水权意识明显增强，增进了社会文明。

（3）推动了社会主义新农村建设。农业种植结构的调整和用水效率的提高，提高了农民当地生产的收入，农业节水减少了农民水费支出，农民用水者协会的普及，有力地推进了农村民主政治化进程。

（4）对全国节水型社会建设发挥了示范作用。

（5）促进了中下游民族团结及全流域经济社会的发展。2002～2005年正义峡断面累计下泄水量39.84亿m3，占同期上游莺落峡断面来水总量的58.4％，下游地区生态退化趋势得到遏制。

5、存在问题

水利部专家组认为，张掖试点工作存在问题和困难，一是节水的经济调节机制尚未完全建立，二是非农业节水和再生水回用相对滞后，三是节水型社会建设的投资保障仍需强化，四是农业节水引发的相关生态与粮食安全问题应当引起重视。

除此之外，在试点工作中也还表显出以下两方面的问题：

一是现在执行的黑河分水方案存在明显的技术缺陷。按照目前的黑河分水方案实施水量调度，张掖在丰水年完成任务十分困难，来水越多用得越少，相应下泄更多。如何持续保障黑河水量调度目标的实现是今后面临的一大问题。

二是就我们自身工作而言，还存在着认识上的差异、行动上的迟缓、工作上的消极、体制上的阻碍、制度上的缺失以及技术上的不完善等。

6、张掖十一五节水型社会建设初步展望

节水是经济社会发展过程中，我们面对水危机需要为之奋斗、不懈努力的一个永恒主题，节水在不同时期有不同目标，目标的确定和实现很大程度上取决于经济实力、科技水平及政策环境等，因此，节水型社会建设是一个循序渐进的过程。

“十一五”是张掖市全面建设小康社会的关键阶段，随着工业化和城镇化的推进，必然带来用水需求的增长。因此张掖市未来水资源形势依然严峻，建设节水型社会是保障区域经济社会持续发展的一项必须长期坚持的任务。

“十一五”期间，通过优化经济结构和布局，不断提高水资源的承载能力；通过完善水资源配置和管理工程设施体系，不断提高水资源利用效率和效益；通过健全和完善节水管理制度，建立良性运行的节水内在机制。到2010年，节水型社会整体框架形成，到2020年，初步建成与小康社会相适应的节水型社会，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的可持续利用，构建一个安全、合理、高效、现代、可持续用水的文明社会。

（1）创新制度，健全和完善节水管理制度体系。

节水型社会建设通过自律和他律两方面保障，而在公众自律意识尚未充分建立之前，主要通过制度的约束来实现，创新制度，要紧密围绕控制总量和增进效率两大核心来开展制度设计，通过制度安排形成低效用水的约束机制和高效用水的激励机制。同时要贯彻好已有的各项制度，加强水资源论证和取水许可管理。新建、改建、扩建的工程建设项目在报送取水许可申请时，必须附具节水设施设计任务书和相应的节约用水措施，节水设施必须和主体工程同时设计，同时施工，同时投产。在取水许可管理要做到用水计划到位、节水目标到位、措施到位、管理制度到位。要全面推行计划用水制度，用水统计制度。

（2）采取措施，推进水资源利用的总量控制定额管理体系。

我市引水控制设施不健全，水资源的调度管理缺乏必要的控制设施，量水、测水、计量设施不配套。大部分引水口门未经改造，给区域间的水量分配带来困难。要有效实施水量分配，必须加大取水、用水设施建设，保证总量控制、定额管理两套指标体系科学、有效、合理的落实。同时，要提高信息化水平，促进水资源管理的现代化。建立水资源实时监控系统、优化配置管理信息系统、节水信息管理系统和专家决策系统。加强节水信息管理和交流，完善用水户用水信息统计、上报制度，强化用水过程的监控。

（3）理顺关系，建设水资源统一管理体系。

现状张掖市只有民乐县基本实现城乡水务一体化管理，今后要积极采取措施，理顺各方面关系，实现涉水事务统一管理。真正做到水资源的统一规划、统一管理、统一调度。

（4）增加投入，逐步建立节水的多渠道投资体系。

通过多渠道筹集资金，并充分利用资本市场和改革节水投入机制，逐步建立国家、地方、用水户多元化，多渠道投资体系，用于支持节约用水技术改造、管理以及补助对节水工作等。

（5）积极培育，建立水权有偿转让体系。

现状张掖市每年农业交易水量400万立方米，交易范围主要为用水户之间、灌水小组之间、、村与村之间。十一五期间，要积极培育水市场，对新增用水需求，主要通过水权交易市场，进行用水权的有偿转让来解决，促进水资源高效率、高效益领域配置。

（6）创新模式，建设节水型产业体系。

推动经济增长方式转变，建设节水型产业体系。建设重大项目都必须考虑水资源条件，要附水资源和节约用水的专项规划或论证，以水定规模，以水定产。在缺水地区要妥善布局城镇建设，严格限制高耗水工业和农作物的发展，严禁引进高耗水、高污染工业项目。现有的工业，要根据不同行业特点，筛选适用的节水新技术、新工艺和新设备，提高循环冷却水、工艺水的重复利用率。城市要大力推广节水型用水器具，提高供水管网监测、维护、管理水平，降低管网漏失率，推广社区中水回用及城市集中污水处理回用。

（7）积极引导，建设节水型社会宣传教育体系。

建设节水型社会，必须鼓励社会公众的广泛参与，激发公众自觉节水的积极性和主动性。加强水法律、法规的普及和教育，规范全社会水事活动行为，保证节水工作顺利开展。制定切实可行的普法计划，运用多种形式宣传水法律、水法规和节约用水知识。

（8）优化配置，建设水资源调配与利用工程体系。

通过水利基础设施建设，围绕黑河治理剩余资金项目、黑河二期工程、大中型灌区改造、病险水库加固、人饮工程建设、新农村小水建设项目，切实建立起与水资源优化配置相适应的水利工程体系。

（9）开展研究，建立节水型社会技术支撑体系。

针对试点中存在的问题和下一步深化建设中需求，深入开展研究，如多部门联合工作机制建设、经济与产业结构调整方向、符合地区区情的经济调节体系建设与水市场培育、有效的节水激励机制建设、节水引发的负面效应的规避与防治，多元化的建设资金保障体系建设等。

7、结语

在中国历史上，曾经出现过两位治水名人：鲧和禹。鲧治水的核心是“堵”，禹治水的核心是“疏”。鲧治水九年水患不除，给国家和人民带来了深重的灾难。禹治水十三载造福万民，惠泽九洲，国泰民安。究其原因，我们可以这样认为，鲧治水失败是治水思路的失败，是对客观规律、水情缺乏认知和全面把握的结果，禹治水成功是治水思路的成功，把握了客观规律和水情。两位治水名人正反两方面的经验，应该做为我们水利工作的一面镜子。

中国是一个水资源相对匮乏的国家，半个世纪以来中国出现的水资源持续萎缩现象，已经严重威胁到中华民族的发展。水利的发展和出路在于治水理论和治水模式的不断创新，治水理论和治水模式的创新来源于对现实问题和困境的不断思考与实践，水利只有在与时俱进的理论和治水思路的指引下，在不断探索和实践中才能迸发出勃勃生机与活力。

张掖试点从一定意义上讲是向现代水利、资源水利、可持续发展水利的征程上迈出了至关重要的一步，这不仅使区域经济社会发展和整个流域水资源的利用实现了双赢，也揭示了新时期中央治水方针和水利部治水思路的正确，也为全国节水型社会建设提供了一个典型而鲜活的标本。当然，理论和思路的创新因受传统、习贯因素的干扰，总会存在一定阻力，在探索和实践的道路上也会存有各种困难和挫折，这需要我们有坚定的信心和水利人一往无前的品格勇气去开拓进取，也只有这样，水利才能迎来希望的春天，水利事业才能蓬勃发展壮大。